È la norma o la volontà degli enti a dare trasparenza alla pubblica amministrazione?

La legge 150/2000 ha certamente rivoluzionato la comunicazione della Pubblica Amministrazione in senso molto vasto e allargato. Come abbiamo però letto nell’articolo precedente, la sua applicazione è stata disomogenea e in generale molto parziale. L’assenza di sanzioni ha determinato una applicazione legata alla volontà del singolo ente ed in particolare ai suoi vertici. Ben altra incidenza, pur con qualche problematicità anche in questo caso, ha avuto il d.l. 33/2013, modificato dal d.l. 97/2016, sulla trasparenza amministrativa. La sua rigorosità e il suo format hanno davvero portato trasparenza nella Pubblica Amministrazione in senso allargato.

Come recita l’art. 1 “La trasparenza è intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni (…). La trasparenza (…) concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche”. La norma fa quindi della trasparenza uno dei principi cardini dell’operare della Pubblica Amministrazione.

Per dare concretezza alla norma, la legge prevede già all’art. 2 che l’accesso ai dati e ai documenti della P.A. è garantito tramite la loro pubblicazione e che “per pubblicazione si intende la pubblicazione, in conformità alle specifiche e alle regole tecniche di cui all’allegato A, nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni dei documenti, delle informazioni e dei dati concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, cui corrisponde  il diritto di chiunque di accedere ai siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione e identificazione”. Una previsione normativa molto puntuale, con riferimento a un allegato, di cui poi daremo una breve sintesi, che ha portato tutti i soggetti interessati a dotarsi nel proprio sito istituzionale di una sezione apposita, denominata “Amministrazione trasparente”, dove pubblicare i dati e i documenti previsti dalla norma.

Abbiamo fatto riferimento a tutti i soggetti interessati perché la norma non si rivolge solo alla pubblica amministrazione ma anche, come prevede l’articolo 2 bis “a) agli enti pubblici economici e agli ordini professionali; b) alle società in controllo pubblico (…); c) alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato,(…) con bilancio superiore ai cinquecentomila euro, la cui attività sia finanziata in modo maggioritario (…) da pubbliche amministrazioni e in cui la totalità dei titolari o dei componenti dell’organo di amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche amministrazioni”. Non solo, lo stesso articolo prevede altresì che, per quanto compatibile, anche le società a partecipazione pubblica, le associazioni, le fondazioni e gli enti di diritto privato che esercitano funzioni amministrative, di produzione di beni e servizi alle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici, limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse, siano sottoposti alla normativa in questione. La legge prevede quindi un campo molto allargato, dalla Pubblica Amministrazione alle società partecipate fino alle associazioni, fondazioni ed enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, che utilizzano fondi pubblici o producono beni e servizi per la P.A. o gestiscono servizi pubblici. Troverete quindi la sezione “Amministrazione trasparente” non solo nei siti della pubblica amministrazione, ma anche di tutti quegli enti, compresi società associazioni e fondazioni, che finanziati o controllati dalla P.A. utilizzano risorse pubbliche.

La legge prevede anche un ulteriore diritto di accesso ai dati e ai documenti per la tutela di interessi giuridicamente rilevanti. In particolare, l’articolo 5 prevede che “chiunque ha diritto di accesso ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti”. La norma prevede altresì che il procedimento di accesso deve concludersi con un provvedimento espresso e motivato entro 30 giorni dalla presentazione dell’istanza con la comunicazione agli interessati.

Vediamo ora in modo molto sintetico quali sono i dati e i documenti previsti con obbligo di pubblicazione. L’allegato A,  cui si fa riferimento è molto puntuale, prevede le singole sottosezioni, la loro suddivisione e gli articoli della norma a cui fare riferimento. Per brevità riprendiamo solo i titoli delle sottosezioni che però già danno una idea puntuale dei contenuti e della loro completezza: disposizioni generali – organizzazione – consulenti e collaboratori – personale – bandi di concorso – performance – enti controllati – attività e procedimenti – provvedimenti – controlli sulle imprese – bandi di gara e contratti – sovvenzioni, contributi, sussidi e vantaggi economici – bilanci – beni immobili e gestione patrimonio – controlli e rilievi sull’amministrazione –  servizi erogati –  pagamenti dell’amministrazione – opere pubbliche – altri contenuti. Come si può vedere anche da questo indice sintetico, l’allegato prevede una quantità e qualità di dati e documenti davvero rilevanti e complete.

La norma, pur con qualche problematica legata agli aspetti sanzionatori, comunque presenti contrariamente alla legge 150/2000 sulla comunicazione pubblica, ha avuto una applicazione sia quantitativamente che qualitativamente rilevante. Possiamo dire, con qualche minima forzatura, che non c’è pubblica amministrazione o altro soggetto interessato che non abbia dato applicazione. La sezione “Amministrazione trasparente” è sempre presente all’interno dei siti istituzionali.

Per poter dare indicazioni maggiori sulla completezza e tempestività che caratterizza la sezione “Amministrazione trasparente” nei siti istituzionali abbiamo provato ad approfondire le modalità di applicazione in alcuni comuni del territorio. Abbiamo scelto i comuni come enti più vicini al cittadino e quindi a questo proposito più interessati e interessanti relativamente alla trasparenza. Abbiamo scelto a caso 10 comuni campione: 4 con meno di 1.000 abitanti, 3 con meno di 5.000 e i tre più grandi del Verbano Cusio Ossola. Per rendere più efficace e comprensibile la verifica sull’applicazione della norma abbiamo limitato i controlli alle 4 sezioni che riteniamo più importanti: organizzazione, che comprende i dati relativi agli organi di indirizzo politico-amministrativo, l’articolazione degli uffici e i contatti telefonici e di posta elettronica; provvedimenti, che comprende delibere di giunta e di consiglio e determinazioni dei dirigenti; bilanci, che comprende bilanci preventivi e consuntivi e piano degli indicatori e dei risultati attesi; opere pubbliche, che comprende anche gli atti di programmazione delle opere pubbliche.

Dei 10 comuni presi a campione 5, 1 piccolo 2 medi e 2 grandi, hanno dato, nelle sezioni verificate, piena e puntuale applicazione alla legge rendendo davvero trasparenti e accessibili i dati relativi. Gli altri 5 comuni, pur avendo previsto le sezioni indicate, mostrano lacune nella tempestività e nella completezza delle stesse. E’ interessante notare come queste lacune caratterizzano sia alcuni comuni piccoli del campione che un comune medio ed anche uno dei comuni grandi. In particolare, è la sezione Opere Pubbliche a mostrare la minor completezza e tempestività di aggiornamento dei dati.

Sono probabilmente dovute alle problematiche legate agli aspetti sanzionatori non efficaci le lacune individuate in questi comuni campione. La norma prevede infatti sanzioni irrogate da un ente terzo, l’Autorità nazionale anticorruzione, solo per alcuni limitati casi specifici mentre per la quasi totalità dei casi è il Responsabile per la Trasparenza, interno a ogni ente, a svolgere l’attività di controllo sugli adempimenti dell’amministrazione relativi all’obbligo di pubblicazione. E’ evidente come questa autoreferenzialità dell’aspetto sanzionatorio di ogni singolo ente possa indebolire l’efficacia dello stesso. Per contrasto questo dà ancora più valore all’applicazione universale e tempestiva, pur con le lacune indicate, della norma determinata certamente dal sistema dei controlli ma soprattutto, laddove più puntuale e completa, dalla volontà del singolo ente e dei suoi vertici.